То, что предлагает новый федеральный закон, уже называют «революцией в бюджетной сфере». Название у него скучное – «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений». Но согласно ему с 1 января 2011 года почти все бюджетные учреждения страны – школы, спортивные центры, больницы и дома культуры – станут автономными и начнут сами зарабатывать себе на жизнь за счет платных услуг.
И хотя формально закон всего лишь меняет схему финансирования и статус учреждений, некоторые полагают, что он обернется отменой бесплатных услуг для населения и закрытием ряда учреждений, не способных перестроиться на коммерческие рельсы. Другие резонно замечают, что учреждения, может быть, не закроются, зато научатся эффективно распоряжаться деньгами и зарабатывать их.
Прощай, бюджетная Россия
Большинство бюджетных учреждений с 1 января станут автономными (АУ). Вместо финансирования по смете они будут зарабатывать деньги, выполняя государственные и муниципальные заказы. Первоначальные нормативы затрат на оказание услуг должны будут определять органы власти. И под этот заказ выделять денежные субсидии. Остальное бюджетники должны заработать своими силами, но сами смогут и потратить. Меньшая часть учреждений станет казенными предприятиями. Они останутся на полном гособеспечении, а все деньги, которые заработают (если заработают), обязаны отдать в бюджет. Пока к казенным собираются отнести только учреждения «силовых» ведомств, системы исполнения наказаний, военных служб, а также спецучреждения для больных детей и психбольницы. По сути, для них ничего не изменится. А вот основная часть «бюджетников» – учреждения образования, спорта, здравоохранения, культуры и социальной защиты – должны будут перестроиться на новый лад.
Таким образом, бюджетные учреждения заставляют работать по рыночным принципам, учат считать деньги. С нового года будут реформированы свыше 300 тысяч организаций по стране. Оставшиеся полгода объявлены переходным периодом, чтобы за это время все мы успели настроиться на «большие перемены». Еще за это время должны быть разработаны порядка 40 нормативных актов, необходимых для реализации закона, прежде всего новые стандарты оказания услуг. А пока их нет, реформа вызывает понятные сомнения. В самом деле, как школьная библиотека или музей перейдут на коммерческую основу, ведь их никогда не учили продавать услуги? Хватит ли сельским клубам заработанных денег на выживание, если бюджетное финансирование урежут? Если не хватит, то получается, что маленькие учреждения в селах могут быть закрыты, а учреждения покрупнее должны будут повысить цены на услуги, ведь у них теперь один путь – зарабатывать на гражданах. Волнует и другое. Неужели бесплатное образование, медицина и социальная помощь постепенно уйдут в прошлое?..
Не можешь – научим, не хочешь – заставим
Новации уже активно обсуждаются в регионе. Спорят чиновники, руководители творческих коллективов, не готовые становиться менеджерами, и простые жители области – потребители услуг социальной сферы. Чиновники объясняют, что у реформы благие цели – расширить возможности учреждений, дать им стимул к развитию, подтолкнуть к эффективному использованию имущества и повышению качества услуг и что переход «в рынок» диктует нам время. Но сомнения остаются. Учреждениям будут выделять бюджетные деньги через конкурсное получение государственных и муниципальных заказов. Но ведь можно заказы получить, а можно и нет. Сегодня деньги на содержание, к примеру, клубов выдают по факту существования этих учреждений, содержат их из бюджета. А заказ будет исходить из того, сколько в клуб придет людей, за какой услугой они туда обратятся, каково будет качество этой услуги. То есть субсидии будут направлять по принципу, схожему с подушевым финансированием в школах. По мнению чиновников, это позволит крупным и сильным учреждениям еще больше развиваться.
А вот что делать маленьким поселкам, где жителей все меньше, но клуб и библиотека остаются для них единственным и последним очагом культуры? Следуя логике оптимизации, содержать такое учреждение на бюджете экономически нецелесообразно. К тому же большинство домов культуры были построены в районах еще до перестройки, под расчет другой нагрузки, с размахом. Это здания в несколько этажей с колоннами, широкими лестницами, просторными залами и высокими потолками, весьма обветшавшие и дорогие по содержанию. Самостоятельно заработать на посиделках для старушек и дискотеках для подростков такой клуб явно не сможет. Или, к примеру, больница на 100 коек: если муниципальный заказ поступит на 50 – значит, остальные 50 платные, но больных у нас много, а платить могут лишь единицы.
Но перейти в АУ придется всем. В отличие от принятого три года назад закона «Об автономных учреждениях», который просто предлагал «бюджетникам» переход в АУ по желанию, новый закон им выбора не оставляет. Зато упрощает процедуры слияния, присоединения, а также ликвидации учреждений. Субсидиарная ответственность государства по обязательствам бюджетных организаций устраняется. Понятно, что это создает опасность роста долгов «неэффективных» учреждений. И хотя по закону банкротство АУ невозможно, вся ответственность за долги, как разъяснили «Призыву» в департаменте финансов и бюджетной политики, ляжет не на учредителя (область, муниципалитет), а на конкретного руководителя учреждения. За просроченную кредиторскую задолженность директору грозит увольнение, за убыток – взыскание в размере убытка (!).
При этом ликвидация «неэффективного» учреждения возможна. В пояснительной записке к законопроекту так и значилось, что «под развитием эффективной сети учреждений понимается ликвидация избыточной сети». Поэтому у реформы уже наметились противники, полагающие, что такая «монетизация» приведет к принудительному закрытию учреждений без учета мнения населения. А ведь там учатся, лечатся, культурно проводят досуг и работают тысячи людей. Все это якобы может повлиять на социальную напряженность, особенно в дотационных районах. Неутешительны также выводы экспертов о том, что вероятным сценарием в 2011 году может стать отмена привычной индексации зарплат бюджетников. Раньше зарплаты автоматически прибавляли всем, теперь прибавка может зависеть от некоего индивидуального коэффициента эффективности.
Что чукотскому школьнику хорошо, владимирскому – непонятно
Среди владимирских бюджетников, пожалуй, активнее всего готовятся к переходу на автономию учреждения образования. Закон о нормативно-подушевом финансировании, в режиме которого школы региона живут последние два года и который поначалу был воспринят руководителями образовательных учреждений в штыки, приучил-таки их к мысли, что сопротивление бесполезно -хочешь не хочешь, все равно придется перестраиваться и уже дальше, хоть и путем набивания шишек, учиться жить автономно.
Некоторые руководители даже успели съездить в другие регионы за опытом. Например, в Пермь – там автономные образовательные учреждения уже во всю работают и довольно успешно. Во Владимире директора школ, детских садов, лицеев и колледжей сейчас находятся на стадии взвешивания всех «за» и «против»: закон-то принят, однако механизма его действия в условиях местных реалий никто до конца еще не понял. Пока больше вопросов, чем ответов. На фоне «страшилок», которые активизировались в российской прессе в последние две недели, самый страшный из вопросов – финансовый, и взволновал он не только педагогов, но, в первую очередь, родителей школьников.
По неофициальной информации, сейчас готовится письмо в адрес Министерства образования РФ от родителей – противников перехода школ на автономию: они всерьез обеспокоены тем, что образование в России постепенно может стать платным. Опасения небезосновательны – по закону, гарантированное бюджетное финансирование учреждения получат строго по количеству учеников и в рамках государственного лимита образования. Какие предметы войдут в этот бесплатный лимит, будет известно лишь накануне старта реформы.
От официальных комментариев чиновники пока воздерживаются. Между тем 2011 год не за горами. На автономию уже готовятся перейти некоторые из владимирских образовательных учреждений. Например, промышленно-коммерческий лицей и школа № 25, детские сады № 73 и 45. Новый закон эти крупные, известные во Владимире учреждения рассматривают как еще одну ступень развития. И это понятно – именно успешные учреждения в первую очередь выживут в новых условиях. Возможно, областной центр пойдет по пути, который уже «проторили» наши российские коллеги, например, те же пермяки.
– Пермь пошла по пути создания образовательных холдингов, – рассказывает о привезенном из передового региона опыте начальник управления образования г. Владимира Татьяна Ковалькова. – Одно сильное образовательное учреждение присоединяет к себе слабые, чтобы за счет большего ресурса (финансового, педагогического, материально-технического) вписаться в норматив и получить развитие. В Перми в такие холдинги объединяются порой до пяти школ, детских садов, колледжей. На их базе даже открываются вузовские подготовительные площадки. То есть идет непрерывный образовательный процесс.
Во Владимире, вероятнее всего, тоже будут создаваться такие холдинги. Выбора нет – иначе некомплектные школы, которые сегодня существуют на дотации, окажутся перед угрозой закрытия. Они не смогут выжить самостоятельно без бюджетного финансирования. По мнению городских чиновников от образования, не стоит закрывать школы, если на их площадях можно разместить подготовительные детсадовские группы, освободив, таким образом, в дошкольных учреждениях места для малышей.
Но если в городах объединение в холдинги поможет решить финансовые проблемы целому ряду образовательных учреждений, то для сельских школ расклад другой. Уже сейчас нам в пример ставят школы… Чукотки – ее губернатор, в свою очередь, привез в округ опыт Канады. Так вот, все маленькие чукчи живут и учатся в интернатах, а родительский дом видят лишь по выходным. По словам Татьяны Ковальковой, все довольны – и дети, и родители. Но мы же не на Чукотке живем и не в Канаде. Поставьте себя на место сельской мамы, которой придется отдавать свое чадо за тридевять земель на обучение. Доводы, что ребенок целый день сыт и находится под присмотром, его учат лучшие учителя, он может пользоваться всеми благами цивилизации для повышения своей образованности, здесь не помогут. Понятно, что в одном месте легче сконцентрировать материально-техническую базу и собрать сильный педколлектив, чем «размазать» все это по нескольким сельским школам. Но можно ли быть уверенным, что именно так хорошо все и будет, как нам сейчас обещают? Печальный опыт показывает, что разрушить старое легко, но это отнюдь не гарантия того, что новое окажется лучше.
Опять прописана шоковая терапия
Как выяснил «Призыв» в департаменте по физкультуре и спорту, небольшие спортивные школы тоже сильно сомневаются, что смогут заработать и выжить «вне бюджета». Там переживают и за воспитанников, ведь в районах многие талантливые ребята сегодня занимаются бесплатно или за символическую плату. Если стоимость услуг повысить, дети перестанут ходить в секции.
Активно включились в полемику и учреждения культуры. Соображения сельских клубов понятны: без бюджетной поддержки не выжить. Однако у «чиновников от культуры» другое мнение. Команду переходить в АУ они восприняли на ура.
– Наша система бюджетных учреждений была сформирована в иных социально-экономических условиях – в распределительной системе. Она давно устарела, но работает до сих пор – в отрыве от современного развития государства, от принципов оптимальности, – сказал директор департамента по культуре Владимир Трубин. – Сегодня органы власти, по сути, просто содержат систему, вне зависимости от объема и качества услуг. В нынешнем правовом статусе у бюджетных учреждений нет стимулов к развитию, они выполняют смету, а на получении прибыли внимание не заостряют. Система живет как бы сама по себе. Хотя многие учреждения культуры способны зарабатывать до 25 – 40% от средств на свое содержание. Новый ФЗ должен повысить эффективность этих платных услуг, ввести рыночные отношения в культуру, переориентировать учреждения с обоснования потребностей в бюджетных ресурсах на максимальный учет потребностей населения -потребителей этих услуг, а это очень важно. Разговор идет не о том, что государство больше не хочет финансировать учреждения, а о том, что население должно почувствовать: качество услуг растет, и бюджетные, то есть народные деньги, расходуются не зря. Конечно, это приведет к реструктуризации сектора. Но это шаг в рынок. Культура должна быть в рынке. Человек покупает билет, когда ему нравится фильм. В плохом театре нет зрителя.
– Но основная масса учреждений не умеет зарабатывать, и нельзя научить их за несколько месяцев.
– Вы не правы. Учреждения уже зарабатывают. Порядка 7 – 8 млн рублей – доход областной филармонии. Она перешла в АУ, скоро автономным станет также владимирский драмтеатр. А маленьким клубам, конечно, серьезно надо задуматься, что делать… Ведь сегодня, что греха таить, они просто требуют денег: дайте нам на то, дайте на это. Но пришло время, когда вместо этого им надо говорить: у нас культура зарабатывает столько-то. Учреждения жалуются: нас заставляют зарабатывать. Но скажите, а что в этом плохого? Мы стимулируем их на достижение высоких результатов.
– В маленьких поселках, в основном, люди бедные. Платные услуги будут им недоступны.
– Говорить о том, что платежеспособность падает, не имеет смысла. Даже у бюджетников зарплата выросла на 30%. Конечно, мы понимаем, от какого уровня выросла… Но зарплата повышается. И мы видим, что во дворах дорогим машинам негде стоять. Есть, конечно, и категории населения, которые вообще бомжуют. Но нищие сами решают свою судьбу, это их выбор. Так или иначе, наше общество сейчас пробует себя в рынке, и каждый индивид примеряет на себя новый тип экономики. Кто-то справляется, кто-то выпадает. Это естественный процесс.
– В районах идут большие споры, учреждения на местах не согласны.
– В Перми 99% учреждений культуры перешли в АУ. А опыт других государств посткоммунистического периода? Они нашли место в рынке. Если доктор вас спросит, что лучше: лечиться годами, медленно, но терпимыми процедурами, или сразу вырежут вам аппендицит – это, конечно, операция, будет боль, но вы быстро выздоровеете – что вы ответите? В Польше рассудили, что шоковая терапия лучше, сразу закрыли сотни бюджетных учреждений и продали их. Мы же до сих пор шли долгим путем. Надо, на мой взгляд, быть смелее. В то же время мы не должны лишить народ огромного количества учреждений культуры, которые будут закрываться, если не будут бюджетироваться, поскольку мы прекрасно понимаем, что с большим трудом картинная галерея заработает себе на жизнь, вряд ли библиотека сама сумеет содержать себя, если не будет помогать государство. Но я считаю: новая система даст шанс проявить себя новым людям, которые станут успешными в рынке.
Платность – гарантия качества?
В департаменте здравоохранения тему обсуждают не так бурно. Автономных больниц в регионе пока нет, но «хозрасчетные» стационары есть, и сама идея платности услуг никого не пугает. Медицина уже давно их практикует. Разве что пациенты до сих пор не привыкли, что почти за все надо платить, и стандарты платных услуг четко не прописаны, так что неясно, чем же они вообще отличаются от бесплатных. В обычных городских больницах пациенты платят не за особое качество, а лишь за «пропуск» к врачу без «бюджетного талончика».
Но есть и положительные примеры, когда качество на высоте и плата за услугу не взвинчена. И.о. директора департамента соцзащиты Валентина Хицкова отметила, что в ее структуре в АУ перешли уже два учреждения. Причем оба расположены именно в районах и оказывают помощь простым жителям. Это геронтологический центр «Ветеран» в Киржачском районе и социально-оздоровительный центр для граждан пожилого возраста «Вербовский» в округе Муром. Особо успешен опыт «Ветерана» (он стал АУ полгода назад). Там созданы отделения социальной реабилитации, милосердия и оздоровления, пациенты пребывают в центре как постоянно, так и временно. В распоряжении пожилых людей фитобар, бассейн, сауна, физиотерапия, ванны с минеральными солями, массаж, занятия лечебной физкультурой, зимний сад, четырехразовое питание, проживание в комфортабельных комнатах, и все это за 75% от размера назначенной старику пенсии.
За такие деньги пожилой человек дома даже не прокормится, не говоря уж о «санаторных» услугах. Само учреждение не в убытке – ввиду своей эффективности получает хороший заказ из бюджета. Кроме того, в сауну и бассейн «Ветеран» пускает посетителей «со стороны» за отдельную плату. Однако не факт, что удачный опыт смогут перенять бюджетные учреждения других районов области, особенно если у них изначально нет хорошей материальной базы для оказания платных услуг.
В департаменте по финансам, бюджетной и налоговой политике полагают, что у бюджетников еще есть время «на раскачку». Новый закон вступит в силу с 1 января 2011 года на федеральном уровне, а учреждения на местах могут вносить изменения в свои уставы вплоть до июня 2011-го. Закон в этом департаменте тоже оценивают «на пять баллов»: учреждения выстроят себе цели и будут достигать экономических показателей. А не пострадают ли от этого «слабые звенья», практика покажет…
В целом, все опрошенные нами чиновники разводить полемику не видят смысла – говорят, закон уже принят, так что, нравится он кому-то или нет, теперь его надо исполнять.
Елена Певцова, Ирина Дубиневич