Федеральный закон РФ "О недрах" от 21.02.1992 предусматривает, за некоторыми исключениями, что добыча подземных вод должна лицензироваться. До осени 2007 года природоохранная прокуратура благодушно взирала на то, что во Владимирской области большинство скважин было не лицензировано. Но затем вдруг начала кипучую деятельность по искоренению нарушений такого рода. Причем, без оглядки на последствия для экономики региона, и, по мнению наших собеседников, — с нарушениями закона, на страже которого она должна стоять, как считают председатель некоммерческого партнерства "Единение"
Александр Коробушин и другие люди, имеющие отношение к этой проблеме…
— Александр Викторович, неужели так сложно узаконить права на добычу подземных вод?
— Надо произвести геологические изыскания, нанять для этого специализированную организацию и заплатить ей около 300 тысяч рублей. Затем собрать прорву различных бумаг и подать их в отдел геологии и лицензирования Департамента по недропользованию по ЦФО. Раньше, до 2004 года, этот отдел выдавал лицензию без участия Москвы. Теперь все документы отправляются <наверх>. В Москве оценят, не приведет ли ваша скважина к экологической катастрофе, не исчерпаем ли мы сверх меры запасы матушки-природы. И, возможно, дадут добро. Останется заплатить полмиллиона рублей за лицензию — и пользуйтесь скважиной на здоровье.
— А как в Москве определят, насколько запасы подземных вод достаточны? По результатам геологоразведки, выполненной изыскателями из Владимирской области?
— В этом-то и абсурдность ситуации. И не только в этом. Мало того, что закон <О недрах> делает процедуру лицензирования чрезвычайно бюрократизированной, Минприроды РФ своим законотворчеством может при желании напрочь парализовать оформление лицензии.
Взгляните на четвертый пункт приказа Минприроды №710 от 29.11.2004 года. В нем перечисляются дополнительные сведения, которые должны содержать, в частности, целевое назначение использования подземных вод.
Но ведь закону <О недрах> абсолютно безразлично, для чего вы выкачиваете из глубин воду! Что это: попытка подправить несовершенный закон или рычаг воздействия на тех заявителей, которые не хотят золотить ручку коррумпированным чиновникам? Ведь собирать эти <дополнительные сведения> можно до второго пришествия Христа. На то они и дополнительные, что дополнять их можно до бесконечности.
— Все же, к природным ресурсам надо относиться бережно. Не зря в названном вами пункте есть требование указать обоснованную потребность в подземных водах с учетом перспективы развития?
— А вы почитайте повнимательнее закон "О недрах". Статья 20, устанавливающая основания для прекращения права пользования недрами, гласит — лицензию можно досрочно отозвать, если недропользователь не пользуется ими в предусмотренных объемах. Предприниматель, построивший автомойку, рассчитывал, что в день на ней вымоют, к примеру, 20 машин. Он указал в заявке соответствующий объем воды. Но не заладился бизнес — хорошо, если пяток авто заедет. Эксплуатация природных ресурсов получилась в меньших объемах.
Радоваться бы надо природоохранным органам, но они обязаны лицензию отобрать. Подобных нестыковок в законе "О недрах" много — не зря его редакция менялась 13 (!) раз. Но, несмотря на множество попыток привести его в соответствие с реалиями жизни, прорех в нем немало. И каждая из них дает природоохранной прокуратуре повод для наказания недропользователей.
Например, статья 13.1 регламентирует конкурсы и аукционы на право пользования участками недр, гласит, что для выявления победителя необходимо руководствоваться шестью основными критериями. А в следующем предложении указывается, что основной критерий — размер разового платежа за право пользования участком недр.
Перефразируя Оруэлла, можно сказать, что есть критерии основные, а есть — основнее других. Так, можно признать конкурс недействительным на основании того, что недра отданы не тому, кто больше заплатил, и прикрыть деятельность победителя. А можно то же самое сделать в отношении того, чей платеж был больше остальных участников, на основании, что недостаточен его вклад в социально-экономическое развитие территории.
— Кстати, об экономике. Насколько природоохранная прокуратура учитывает ее в поднятой вокруг лицензирования скважин <волне>?
— Действительно, <волна> — все это за версту отдает кампанейщиной. Предприятия придорожного бизнеса, для которых мытье машин — неосновной источник дохода, переживут.
Намного сложнее общепиту — если его лишить воды, то он ни водителям еду не приготовит, ни тарелки не помоет. Тянуть же за несколько километров водопроводную трубу из ближайшего населенного пункта с централизованным водоснабжением нереально — вода получится золотой.
А для предприятий сельского хозяйства и фермеров действия природоохранной прокуратуры и вовсе означают крах. На геологические изыскания, как я уже говорил, надо порядка 300 тысяч рублей плюс полмиллиона на лицензию. У какого фермера найдутся такие деньги? Документов на получение лицензии надо собрать множество, грамотно их оформить.
Предприятия придорожного бизнеса имеют неплохую рентабельность и могут позволить себе держать в штате юриста. А где возьмет в деревне толкового правоведа сельскохозяйственный производственный кооператив? А чтобы преодолеть бюрократические препоны, стоящие на пути к заветной лицензии, юрист должен иметь неслабую квалификацию.
Далее, допустим, что финансово благополучный СПК нашел денег на изыскательские работы, а его юрист обеспечил подготовку и сопровождение необходимых документов. Не факт, что лицензию дадут. В Москве, куда их направят, могут посчитать, что запасов воды в этом водоносном горизонте недостаточно. Причину для отказа из-за несовершенства закона <О недрах> найти несложно.
— Но раз закон определяет, что для пользования скважиной требуется лицензия, то природоохранная прокуратура вправе требовать устранения нарушений…
— Предприниматели с этим и не спорят. Оштрафовала природоохранная прокуратура за отсутствие лицензии — что же, закон надо выполнять, хорош он или плох. Выдали борцы за защиту природы предписание за полгода устранить нарушения -те, кто сможет найти на это деньги, готовы на это потратиться.
— Так в чем же проблема, если действия природоохранной прокуратуры принципиального возражения у предпринимателей не вызывают, и, тем не менее, они обращаются к вам в <Единение> по этому вопросу?
— Если бы действия стражей закона и природы на этом ограничились, то предмета для нашей беседы не было бы. Но в декабре 2007 года владимирский природоохранный прокурор Юрий Шайкин подал в суды исковые заявления с требованием запретить уже наказанным штрафами владельцам скважин самовольную добычу подземных вод до получения лицензии. В исках Юрий Александрович мотивирует это действие защитой интересов РФ.
Да, по статье 15 закона <О недрах> государственная система лицензирования призвана обеспечивать интересы населения, проживающего на данной территории, и всех граждан РФ, в том числе и экономические. Природоохранная прокуратура не занимается выдачей лицензий — она карает тех, кто их не имеет. Но как государственная служба она обязана соблюдать эту статью.
В чем выиграют люди и Россия от того, что прокурор запретит в судебном порядке пользоваться водой из пока еще самовольно эксплуатируемых скважин? Те предприятия, деятельность которых жизненно связана с подземной водой, будут вынуждены закрыться. Их работники пополнят ряды безработных, уменьшатся налоговые поступления в казну.
В сельском хозяйстве сейчас самое прибыльное направление — молочное животноводство, только за счет него еще не разорились многие СПК. Но что прикажете делать с коровами, которым нечем помыть вымя перед дойкой? Отправить на мясокомбинат? А потом закупать втридорога сухое молоко за рубежом?
Хороша забота об интересах России!
— По логике, требования владимирского природоохранного прокурора вполне законны. Ведь самовольное пользование подземными водами может привести к их загрязнению.
— До осени 2007 года не приводило. А теперь, судя по обостренной реакции Юрия Александровича, речь идет чуть ли не о бедствиях вселенского масштаба. Может ли какая-то грязь распространиться наперекор течению реки? Такое себе представить невозможно.
Даже диффузия — проникновение молекул постороннего вещества в воду без всякого перемешивания, вряд ли с этим справится. А вот по мнению прокурора, в трубе, где насос гонит воду из-под земли под напором, которому позавидуют даже стремительные горные реки, грязь, наперекор законам физики, может <стремительным домкратом> прорваться в водоносный горизонт.
Теперь о законности действий природоохранной прокуратуры. Статья 17 закона <О недрах> запрещает органам государственной власти дискриминировать пользователей недр в предоставлении доступа к объектам транспорта и объектам инфраструктуры. Никто не откажется признать водопроводную трубу таким объектом.
А скважина, от воды из которой зависит жизнь и смерть предприятия, разве не выполняет ту же функцию? Действия Юрия Александровича, направленные на запрещение пользоваться подземными водами до получения лицензии, удавят многих предпринимателей. Прямо апартеид какой-то. Повторю — бизнесмены не возражают, что лицензировать скважину надо. По крайней мере, финансово состоятельные готовы исполнить предписание по устранению нарушений в установленный срок. Где же здравый смысл?
Право досрочного прекращения права пользования недрами предусмотрено 21 статьей вышеозначенного закона. Но в нем есть и статья 21.1, которая разрешает пользование участками недр при наступлении такого события: <В случае, если в интересах рационального использования: недр приостановление добычи полезных ископаемых нецелесообразно,: органы, досрочно прекратившие право пользования,: могут предоставить право краткосрочного (до одного года) пользования таким участком недр:>.
Так почему же вместо этого природоохранный прокурор делает невозможным дальнейшее существование предприятий, пользующихся скважинами?
Вернемся к статье 21. Она гласит — при определенных нарушениях, о которых говорится в пунктах 2, 3 и 5 статьи 20, решение о прекращении права пользования недрами может быть принято по истечении 3 месяцев со дня получения пользователем письменного уведомления о допущенных им нарушениях. Вот посмотрите на копии постановления о возбуждении производства об административном правонарушении и предписания, направленные одному из предприятий. Они датированы концом ноября.
А уже в первых числах декабря природоохранный прокурор подает исковое заявление в суд. Предписание дает предпринимателю полгода на устранение нарушения — но даже на положенные по закону три месяца у Юрия Александровича терпения не хватило.
Текст и фото: Андрей НИКОЛЬСКИЙ.
г.Владимир.
Есть мнение
Сергей Федоров руководит отделом геологии и лицензирования Департамента по недропользованию по ЦФО. Эта
структура выдает лицензии на добычу подземных вод. Он прокомментировал сложившуюся ситуацию.
— Сергей Глебович, неужели предприниматель, выкачивающий из скважины несколько ведер воды в сутки для технического назначения, должен лицензировать скважину? Люди жалуются, что такие скважины буквально приравняли к нефтяным!
— Лицензировать скважину не требуется. Требуется получить лицензию на право пользования конкретным участком недр с целью добычи подземной воды. Скважина же является техническим средством, инструментом для добычи воды. Оформлять лицензию не надо лишь в том случае, если вода из скважины или колодца, пройденного на первый водоносный горизонт, не являющийся источником централизованного водоснабжения, используется для бытовых нужд.
— Выходит, если рядом с деревенским домом я пробурю скважину и водой из нее помою свою машину, то это не вступит в противоречие с законом <О недрах>. А автомойка, находящаяся рядом и черпающая для тех же целей воду из того же водоносного горизонта, обязана получить лицензию?
— Что касается примера, который вы привели, это действительно так. Законодатель однозначно увязывает необходимость получения лицензии с осуществлением хозяйственной деятельности, связанной с использованием недр.
Автомойка оказывает сервисные услуги неограниченному кругу лиц на возмездной основе, используя добытую подземную воду, являющуюся государственной собственностью.
Государство же предоставляет свою собственность в пользование лишь на условиях лицензионного соглашения, включающего налоговые обязательства.
— И как же быть?
— Выполнять закон. Безусловно, законодательство в сфере недропользования несовершенно, а в ряде случаев внутренне противоречиво и корректировка его — дело достаточно сложное и небыстрое.
Тем не менее, в сфере хозяйственной деятельности я не рекомендовал бы руководствоваться поведенческой нормой еще позапрошлого века, гласящей, что строгость законов российских смягчается необязательностью их исполнения.
— Наверное, органы, следящие за недропользованием, могли бы учитывать недостатки нашего законодательства?
— Органы, "следящие за недропользованием", слишком разнообразны, чтобы дать однозначный ответ на этот вопрос. Органы прокуратуры, обеспечивающие надзор за соблюдением закононодательства, по определению лишены возможности эти недостатки учесть.
Налоговые и надзорные органы, руководствующиеся в большей мере подзаконными актами своих ведомств, чем непосредственно нормами закона, в своей работе лакуны законодательства, безусловно, учитывают. При этом российское законодательство в целом априорно исходит из презумпции легитимности действий хозяйствующего субъекта, что облегчает ему возможность судебной защиты своих прав.